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最高法:在法院準許強執裁定前,行政機關無權強拆被征收房屋(約牛證券老師)

2020-07-27 16:40 來源:中新經緯 中新經緯 更多文章 >>

(原標題:最高法:在法院準許強執裁定前,行政機關無權強拆被征收房屋)

中新經緯客戶端7月27日電 據最高人民法院官方微信號消息,2020年7月27日,最高人民法院首次集中發布9起涉產權保護行政訴訟典型案例。中新經緯客戶端注意到,在“李三德訴寶雞市渭濱區人民政府行政強制案”中,最高人民法院在典型意義闡述中指出,行政機關在對土地和房屋征收的過程中,應當遵循“先補償、后拆遷”原則,依法對被征收人進行安置補償。在被征收人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償的情況下,行政機關若要實現強制搬遷和拆除,也必須按照法定程序申請人民法院強制執行,在獲得人民法院準許強制執行裁定前,行政機關沒有直接強制拆除被征收房屋的權利。

“李三德訴寶雞市渭濱區人民政府行政強制案”顯示,李三德系寶雞市渭濱區神農鎮陳家村(以下簡稱陳家村)村民,在該組擁有宅基地并建有房屋。2013年12月25日,寶雞市渭濱區舊城改造領導小組發文成立了陳家村城改辦,對陳家村進行城(約牛證券軟件)中村改造。

2015年9月16日,李三德作為乙方與甲方陳家村城改辦簽訂《拆遷過渡協議》。該協議約定全村實行統一的城中村改造拆遷安置補償標準,并對于乙方住房面積做了確認,約定了過渡費和搬遷費、獎勵的金額,同時約定乙方應在2015年10月15日前簽訂協議并騰空房屋、交付房屋鑰匙,交由甲方實施拆遷。2015年10月2日,李三德將房屋騰空并向陳家村城改辦交付住房鑰匙。2016年9月11日,陳家村村委會組織實施拆除了李三德的房屋。李三德不服拆除房屋的行為,于2016年10月17日訴至法院,請求確認寶雞市渭濱區人民政府(以下簡稱渭濱區政府)強拆其房屋的行為違法并承擔本案的訴訟費用。

陜西省寶雞市中級人民法院一審認為,渭濱區政府拆除李三德房屋系依據《拆遷過渡協議》實施的合法行為,判決駁回李三德的訴訟請求。李三德不服一審判決,提起上訴。

陜西省高級人民法院二審認為,陳家村村委會組織實施強制拆除李三德房屋的行為系代渭濱區政府實施的受委托行為,相應的法律后果應當由渭濱區政府承擔。渭濱區政府既沒有依法作出《責令交出土地決定》,也沒有依法申請人民法院強制執行,且在沒有完成安置補償工作的情況下,直接對李三德的房屋實施了強制拆除行為,違反法律規定。遂判決撤銷一審判決,確認渭濱區政府拆除李三德房屋的行為違法。

在闡述典型意義時,最高人民法院指出,行政機關在對土地和房屋征收的過程中,應當遵循“先補償、后拆遷”原則,依法對被征收人進行安置補償。在被征收人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償的情況下,行政機關若要實現強制搬遷和拆除,也必須按照法定程序申請人民法院強制執行,在獲得人民法院準許強制執行裁定前,行政機關沒有直接強制拆除被征收房屋的權利。

最高人民法院指出,本案中,渭濱區政府在李三德騰空房屋并交付住房鑰匙后實施拆除房屋的行為,從形式上看似乎是依照協議的行為,也不違背李三德的意愿。但不可忽視的是,這種“貌似自愿”是建立在被征收人李三德并沒有獲得實質補償的基礎上。李三德受政府許諾“獎勵”政策的影響,與陳家村城改辦簽訂了《拆遷過渡協議》,僅對過渡費、搬遷費和獎勵金額等進行約定,并未對李三德作出實質性補償安置。渭濱區政府以此作為拆除房屋的依據,不符合“先補償、后拆遷”原則的立法精神,不利于全面保護被征收人切身利益。因此,渭濱區政府在沒有完成安置補償工作,又沒有依法申請人民法院強制執行的情況下,即拆除了李三德的房屋,明顯違反法律規定。

最高人民法院產權保護行政訴訟典型案例:

一、??诓┨┞》康禺a開發有限公司訴??谑腥嗣裾袃斒栈貒型恋厥褂脵喟?/strong>

(一)基本案情

2007年3月,??诓┨┞》康禺a開發有限公司(以下簡稱博泰隆公司)通過公開掛牌出讓方式取得642351.28平方米國有土地使用權。2012年,原??谑袊临Y源局(以下簡稱市國土局)作出的多份函件中,認為涉案土地存在權屬糾紛和征地遺留問題,暫緩報建,待問題解決后再進行申報。??谑腥嗣裾?以下簡稱市政府)亦認可涉案土地未開發是政府原因所致。2015年,海南省人民政府作出的瓊府〔2015〕24號《關于進一步做好閑置土地處置工作的通知》(以下簡稱24號文)規定,因政府原因造成土地閑置的,以協議方式收回閑置土地使用權的價格,可以按照土地使用權人已繳交的土地出讓價款、前期合理投入以及自土地出讓金繳交之日和前期合理投入資金之日至收回土地使用權期間利息總額予以確定;如該價格高于市場評估價格的,按照市場評估價格協議收回土地使用權。2017年,市國土局告知博泰隆公司涉案土地構成閑置土地并擬有償收回涉案土地使用權,但雙方協商未達成一致意見。2018年1月3日,市政府向博泰隆公司作出了收地決定書,以促進國民經濟和社會發展等公共利益需要為由,決定收回涉案土地的國有建設用地使用權,并給予適當補償,“適當補償標準按24號文的規定執行”。博泰隆公司不服,提起行政訴訟,請求撤銷該決定書。

(二)裁判結果

海南省??谑兄屑壢嗣穹ㄔ阂粚徴J為,涉案土地因政府原因導致閑置,市政府因促進國民經濟和社會發展公共利益需要,決定有償收回涉案土地,認定事實清楚。24號文規定的有償收回國有土地使用權的補償標準適用于因政府原因導致土地閑置、政府部門與土地使用者協商一致的情形。涉案土地因公共利益需要被收回,卻適用24號文中相關閑置土地標準給予補償,屬于適用法律錯誤。遂判決撤銷市政府作出的收地決定書中“適當補償標準按照24號文的規定執行”的內容,并駁回博泰隆公司的其他訴訟請求。雙方當事人均提出上訴。

海南省高級人民法院二審認為,土地同時存在因政府原因造成閑置和因公共利益需要使用土地的情形下,政府既可通過閑置土地處置程序有償收回土地使用權,也可通過因公共利益需要國家依法有償提前收回程序收回土地使用權。為公共利益需要而收回國有土地使用權的,對使用權人應當給予適當補償。該款規定的“適當補償”應當是公平合理的補償,即綜合考慮被收回土地的性質、用途、區位、評估方法、閑置原因等因素,參考市場價格予以補償。涉案收地決定書簡單以土地使用權人已繳交的土地出讓價款、前期合理投入以及相應的利息總額進行補償欠妥,且不符合自然資源部辦公廳自然資辦函〔2018〕1903號函(以下簡稱自然資源部1903號函)和海南省人民政府瓊府〔2019〕12號文(以下簡稱海南省人民政府12號文)的規定。遂判決駁回上訴,維持原判。

(三)典型意義

本案的意義在于確定了有償收回國有土地使用權補償標準的問題。根據2004年修正的《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第二款規定,為公共利益需要使用土地而收回國有土地使用權的,對土地使用權人應當給予適當補償。該款規定的“適當補償”應當是公平合理的補償,即綜合考慮被收回土地的性質、用途、區位、評估方法、閑置原因等因素,參考市場價格予以補償。為了適時解決有關歷史遺留問題,切實維護土地使用權人及其他投資人合法權益,營造良好營商環境,自然資源部1903號函以及海南省人民政府12號文均規定,縣級以上人民政府有償收回存量商品住宅用地的補償金額不低于土地使用權人取得土地的成本,并綜合考慮其合理的直接損失,參考市場價格確定。本案中,行政機關應本著實質化解行政爭議的目的,按照自然資源部1903號函以及海南省人民政府12號文的精神,依法合理作出補償,合法合理保護土地使用權人的合法權益,營造良好營商環境。

二、古田翠屏湖愛樂置業有限公司、福建愛樂投資有限公司訴古田縣人民政府行政協議及賠償案

(一)基本案情

2014年7月3日,古田縣人民政府(以下簡稱古田縣政府)與福建愛樂投資有限公司(以下簡稱福建愛樂公司)簽訂了《古田縣翠屏湖片區項目投資框架協議書》,約定項目總投資約50億元,用地總面積約1000畝,項目定位為酒店、居住、旅游為一體的現代化高端生態城市綜合體。其后,雙方又簽訂了《補充協議》。2015年4月23日,福建愛樂公司指派莊某某通過公開拍賣競得首期開發建設用地103084平方米,并與原古田縣國土資源局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》,支付了土地出讓金人民幣1.2億元。2015年5月8日,古田翠屏湖愛樂置業有限公司(以下簡稱古田愛樂公司)成立,作為案涉投資開發項目的落地公司。2015年7月13日,古田愛樂公司與原古田縣國土資源局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》(合同補充條款),約定由古田愛樂公司承接莊某某之前簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》中全部權利義務。隨后,古田愛樂公司進行項目建設,不同程度建設了酒店、附屬樓及50余棟別墅并預售了部分別墅。其后,古田縣政府及有關部門以適應省生態文明實驗區建設需要,依照新頒布的水資源、國有林場的有關行政管理規定,按照省有關主管部門的意見和建議,以停止翠屏湖沿線公路內側地產類開發項目的實施、對翠屏湖高頭嶺片區規劃進行新的調整等為由,叫停了案涉項目的開發建設和經營銷售。同時,古田縣政府成立整改對接工作小組,啟動協商收回國有建設用地使用權等工作。后因收回及補償事宜協商未果,古田愛樂公司、福建愛樂公司提起行政訴訟,請求解除雙方簽訂的招商引資合同(《古田縣翠屏湖片區項目投資框架協議書》和《補充協議》)及補償損失約2.6億元。

(二)裁判結果

福建省福州市中級人民法院一審認為,因政策、規劃、用途等調整,涉案行政協議已無法履行,福建愛樂公司和古田愛樂公司請求解除案涉行政協議應予支持。同時,以相關評估機構對收回涉案土地使用權及在建工程的評估價格作為解除案涉行政協議造成損失金額的計算依據,確定支付給古田愛樂公司的損失金額。為此,一審判決:解除雙方簽訂的《古田縣翠屏湖片區項目投資框架協議書》及《補充協議》;由古田縣政府向古田愛樂公司支付302146933元及相關利息的損失;駁回古田愛樂公司和福建愛樂公司的其他訴訟請求。福建省高級人民法院二審期間,經多方組織調解,促成各方就案涉行政協議的解除、企業損失的支付、項目建設用地收回、在建工程的交接、相關購房戶及建筑商款項的善后工作等事項自愿達成調解協議。根據調解協議,二審法院依法作出了《行政調解書》。

(三)典型意義

行政機關與民營企業依法簽訂的行政協議應受法律保護,行政機關應對符合法律規定解除行政協議給民營企業合法產權造成的損失依法給予補償,切實保護民營企業的合法產權。行政協議具有雙方意思表示一致的特點,審理行政協議案件可適用審理民事合同糾紛的相關規則,因此,屬于可適用調解的行政案件。二審法院為認真貫徹落實生態文明實驗區建設要求,切實保護好民營企業的合法產權,有效化解和實質性解決行政爭議,積極組織各方當事人協商調解。在查明事實、分清責任的基礎上,為雙方厘清是非、釋明法理,終于使各(約牛網)方取得共識,達成調解協議。不僅有效化解了案涉行政協議的爭議,還一攬子解決了因解除案涉行政協議引起的土地使用權出讓合同解除、土地使用權收回、在建工程交接以及有關購房戶、工程款糾紛等一系列相關問題。既為生態文明建設大局提供司法服務,又為民營企業合法產權提供司法保障,促進了法治政府、誠信政府建設,有利于營造良好的營商環境,取得了較好的法律效果和社會效果。

三、李三德訴寶雞市渭濱區人民政府行政強制案

(一)基本案情

李三德系寶雞市渭濱區神農鎮陳家村(以下簡稱陳家村)村民,在該組擁有宅基地并建有房屋。2013年12月25日,寶雞市渭濱區舊城改造領導小組發文成立了陳家村城改辦,對陳家村進行城(約牛證券軟件)中村改造。2015年9月16日,李三德作為乙方與甲方陳家村城改辦簽訂《拆遷過渡協議》。該協議約定全村實行統一的城中村改造拆遷安置補償標準,并對于乙方住房面積做了確認,約定了過渡費和搬遷費、獎勵的金額,同時約定乙方應在2015年10月15日前簽訂協議并騰空房屋、交付房屋鑰匙,交由甲方實施拆遷。2015年10月2日,李三德將房屋騰空并向陳家村城改辦交付住房鑰匙。2016年9月11日,陳家村村委會組織實施拆除了李三德的房屋。李三德不服拆除房屋的行為,于2016年10月17日訴至法院,請求確認寶雞市渭濱區人民政府(以下簡稱渭濱區政府)強拆其房屋的行為違法并承擔本案的訴訟費用。

(二)裁判結果

陜西省寶雞市中級人民法院一審認為,渭濱區政府拆除李三德房屋系依據《拆遷過渡協議》實施的合法行為,判決駁回李三德的訴訟請求。李三德不服一審判決,提起上訴。陜西省高級人民法院二審認為,陳家村村委會組織實施強制拆除李三德房屋的行為系代渭濱區政府實施的受委托行為,相應的法律后果應當由渭濱區政府承擔。渭濱區政府既沒有依法作出《責令交出土地決定》,也沒有依法申請人民法院強制執行,且在沒有完成安置補償工作的情況下,直接對李三德的房屋實施了強制拆除行為,違反法律規定。遂判決撤銷一審判決,確認渭濱區政府拆除李三德房屋的行為違法。

(三)典型意義

《中華人民共和國土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規對集體土地和國有土地上房屋征收程序和方式均作出了明確規定。行政機關在對土地和房屋征收的過程中,應當遵循“先補償、后拆遷”原則,依法對被征收人進行安置補償。在被征收人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償的情況下,行政機關若要實現強制搬遷和拆除,也必須按照法定程序申請人民法院強制執行,在獲得人民法院準許強制執行裁定前,行政機關沒有直接強制拆除被征收房屋的權利。本案中,渭濱區政府在李三德騰空房屋并交付住房鑰匙后實施拆除房屋的行為,從形式上看似乎是依照協議的行為,也不違背李三德的意愿。但不可忽視的是,這種“貌似自愿”是建立在被征收人李三德并沒有獲得實質補償的基礎上。李三德受政府許諾“獎勵”政策的影響,與陳家村城改辦簽訂了《拆遷過渡協議》,僅對過渡費、搬遷費和獎勵金額等進行約定,并未對李三德作出實質性補償安置。渭濱區政府以此作為拆除房屋的依據,不符合“先補償、后拆遷”原則的立法精神,不利于全面保護被征收人切身利益。因此,渭濱區政府在沒有完成安置補償工作,又沒有依法申請人民法院強制執行的情況下,即拆除了李三德的房屋,明顯違反法律規定。

四、武漢市武昌南方鐵路配件廠訴武漢市洪山區人民政府房屋征收補償決定案

(一)基本案情

2015年5月,武漢市洪山區人民政府(以下簡稱洪山區政府)作出洪政征決字〔2015〕第1號房屋征收決定,對楊泗港長江大橋建設用地范圍內的國有土地上房屋實施征收,征收部門為該區房屋征收管理辦公室(以下簡稱洪山區征收辦)。武漢市武昌南方鐵路配件廠(以下簡稱南方配件廠)的廠房位于征收范圍內,規劃用途為工業配套。被征收人投票選定評估機構后,洪山區征收辦分別于2015年6月12日及24日對房屋初步評估結果和房屋征收價格評估結果進行了公告,評估公司在此期間制作了南方配件廠的分戶評估報告,但洪山區征收辦直至2016年5月31日才向南方配件廠留置送達。洪山區征收辦另外委托資產評估公司對南方配件廠的變壓器、車床等設備類資產的市場價值進行評估并出具了資產評估咨詢報告,但未向南方配件廠送達。因南方配件廠與洪山區征收辦始終未達成補償協議,經洪山區征收辦申請,洪山區政府于2016年8月12日作出洪政征補字〔2016〕2號《房屋征收補償決定書》(以下簡稱2號補償決定)并張貼于南方配件廠廠房處。該補償決定設定的產權調換主要內容為:“……房屋征收部門提供位于洪山區紅霞村紅霞雅苑10處房屋作為產權調換房……規劃用途為住宅……”。2016年9月28日,南方配件廠的廠房被強制拆除。南方配件廠不服該補償決定,訴至法院。

(二)裁判結果

湖北省武漢市中級人民法院一審認為,根據《國有土地上房屋征收與補償條例》及《國有土地上房屋征收評估辦法》的規定,房屋征收部門應當在分戶初步評估結果公示期滿后向被征收人轉交分戶評估報告,被征收人對評估結果有疑問的可以申請復核評估及鑒定。本案中,洪山區征收辦向南方配件廠留置送達分戶評估報告的時間距該報告作出近1年,導致南方配件廠失去了申請復核及鑒定的權利并錯過簽約期,構成程序違法。對于南方配件廠的設備資產補償問題,雖然洪山區征收辦另委托評估公司出具了資產評估咨詢報告,但未向南方配件廠送達,亦構成程序違法。一審遂判決撤銷洪山區政府作出的2號補償決定。洪山區政府提起上訴,湖北省高級人民法院二審對2號補償決定程序違法的一審裁判意見予以支持。同時認為,該補償決定雖然在形式上設定了貨幣補償和產權調換兩種補償方式供選擇,但就實質內容而言,洪山區政府針對南方配件廠的規劃用途為工業配套、實際亦用于生產的廠房,提供10套住宅用于產權調換,這與南方配件廠秉持的通過產權調換獲得新廠房、征收后繼續生產經營的意愿及需要嚴重不符,實質上限制了南方配件廠對補償方式的選擇權,洪山區政府也未能舉證證明南方配件廠的上述意愿違反法律強制性規定或客觀上無法實現。據此,2號補償決定設定的房屋產權調換方式不符合行政行為合理性原則的要求,屬于明顯不當的情形。二審終審判決駁回上訴,維持原判。

(三)典型意義

處于正常生產經營狀態、特別是經濟效益尚可的企業在遇到征收時,出于堅持生產事業、安置員工等主客觀方面的實際需要,往往抱有在征收后繼續生產經營的意愿,這種意愿是企業經營權及財產權的合理延伸。為實現這一意愿,被征收企業多傾向于選擇房屋產權調換的補償方式,希望直接獲得用于繼續生產的房屋、場地等必要生產資料。在征收補償工作中,征收補償實施主體應當適度考慮被征收企業的意愿和被征收房屋的特定用途,在不突破法律規定和征收補償政策框架、不背離國家利益及社會公共利益的前提下,盡可能制定與之相匹配的征收補償安置方案,正當履行告知、送達等法定程序義務,作出合理的補償決定,在維護國家利益及社會公共利益的同時,兼顧對企業經營權、財產權等合法權益的保護,使企業的市場經濟活力得以維系。

五、汕尾市真誠公共汽車運輸有限公司訴汕尾市人民政府排除、限制競爭案

(一)基本案情

為解決公共交通相對落后的狀況,汕尾市人民政府(以下簡稱汕尾市政府)于2015年7月27日形成《工作會議紀要》,決定以政府許可方式與廣東省粵運交通股份有限公司合作經營公共交通事業,將該市公共交通經營權及公共站場土地使用權許可給其項目公司汕尾市粵運汽車運輸有限公司(以下簡稱汕尾粵運公司)。根據上述會議紀要,汕尾市交通運輸局于同日向汕尾市真誠公共汽車運輸有限公司(以下簡稱真誠公司)發出《通知》,要求該公司辦理相關公交車的報廢手續并停止營運,同時收回經營權指標。

隨后,汕尾市政府于201(約牛證券老師)5年8月21日就該市轄區“0-50公里公共交通項目”發布特許經營權招投標公告,要求參與投標者的資質條件應達到包括資產總額不低于20億元、具有10年以上國家一級道路旅客運輸企業的資質等4項要求。經報名、公示,后因其他參與者中途放棄,廣東省粵運交通股份有限公司控股的關聯公司成為唯一的投標者。經競爭性談判,2015年9月28日,汕尾市人民政府國有資產監督管理委員會發出公告,同意該特許經營項目具體由汕尾粵運公司負責實施。真誠公司不服訴至法院,請求撤銷汕尾市政府上述獨 家特許經營許可決定,立即停止違法行為。

(二)裁判結果

廣東省汕尾市中級人民法院一審判決駁回真誠公司的訴訟請求。真誠公司不服提起上訴。廣東省高級人民法院二審認為,汕尾市政府發布招投標公告之前,已經事先通過會議紀要的方式將汕尾市轄區范圍內的公共交通特許經營權直接授予汕尾粵運公司獨 家經營。交通行政部門亦根據該紀要決定提前收回真誠公司的相關公交運營指標。汕尾市政府提前指定獨 家特許經營者,違反了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》關于應由市場競爭機制來確定經營者的相關規定,屬于濫用行政權力排除市場原有同業競爭者的行為,應當認定該特許經營許可行為違法。但考慮到本案涉及公共利益,若撤銷該許可將會給汕尾市公共交通秩序造成損害,給人民群眾的出行帶來不便,遂改判:撤銷一審判決,確認汕尾市政府實施涉案特許經營權許可行為違法,但保留其法律效力。

(三)典型意義

行政機關濫用行政權力排除、限制競爭是我國反壟斷法明確禁止的行為。在基礎設施和公用事業管理領域,地方政府較常以授予獨 家特許經營權為對價,吸引、鼓勵和引導更多優質社會資本參與相關投資和管理,以提高公共服務的質量和效率。由于反壟斷法的相關規定較為原則,加上獨 家特許經營許可本身具有排他性,因此在特許經營許可糾紛案中,如何對行政性限制競爭行為進行審查認定難度較大。行政機關違反法律、法規、規章的規定,未經公平、公開、公正的競爭機制,未按法定程序實施或者故意設置不合理的條件,指定特許經營者,排除、限制同一市場其他同業經營者的公平競爭權和參與權,損害消費者的自主選擇權,屬于反壟斷法上所規制的行政性限制競爭行為,應當確認其違法,以保護各種市場主體平等參與市場競爭。

六、新泰市海納鹽業有限公司訴原新泰市鹽務局行政處罰案

(一)案情介紹

2014年5月15日,原新泰市鹽務局在執法檢查過程中發現新泰市海納鹽業有限公司(以下簡稱海納公司)涉嫌違規購進工業用鹽。經調查,原新泰市鹽務局認定該公司違規購進工業用鹽52噸,違反了《山東省鹽業管理條例》第二十一條“禁止任何單位和個人違反本條例規定擅自購進鹽產品”的規定,故根據《山東省鹽業管理條例》第四十四條之規定作出行政處罰決定,決定沒收該公司工業鹽52噸,罰款58000元。海納公司不服,提起訴訟要求撤銷該行政處罰決定。

(二)裁判結果

山東省新泰市人民法院一審認為,海納公司購買工業用鹽的行為違反了《山東省鹽業管理條例》第二十一條的規定,原新泰市鹽務局依據《山東省鹽業管理條例》有關規定作出的行政處罰決定并無不當,故判決駁回了該公司的訴訟請求。山東省泰安市中級人民法院二審維持一審判決。海納公司不服,向山東省高級人民法院申請再審。

山東省高級人民法院經審理認為,地方性法規與法律、行政法規規定不一致的,應當根據法律和行政法規的規定判斷被訴行政處罰決定是否正確?!吨腥A人民共和國行政處罰法》第十一條規定,法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定,地方性法規需要作出具體規定的,必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。結合全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會《關于地方性法規對法律中沒有規定的行政處罰行為可否作出補充規定問題的答復》的精神,對于該條款的正確理解應當是“第一,國家已經有法律、行政法規的,地方性法規可以結合本地情況予以具體化,但是必須在法律、行政法規規定給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。第二,在國家尚未制定法律、行政法規的情況下,地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰?!睘榧訌婝}業管理,《鹽業管理條例》這一行政法規對違反該條例的行為設定了相應的行政處罰,但對鹽業公司之外的其他企業購買經營工業用鹽的行為沒有設定行政處罰。本案中,原新泰市鹽務局依據地方性法規對海納公司購買工業用鹽的行為作出行政處罰決定,超出了《鹽業管理條例》規定的給予行政處罰行為的范圍,遂判決予以撤銷一、二審法院判決和被訴行政處罰決定。

(三)典型意義

鹽資源作為關系國計民生的重要物資,鹽業行政主管部門應當依法依規對相關生產、經營活動進行監管,深化“放管服”改革,滿足市場和企業發展需求?!尔}業管理條例》作為規范鹽業管理領域的行政法規,對違反該條例的行為設定了相應的行政處罰,但對鹽業公司之外的其他企業購買經營工業用鹽的行為沒有設定行政處罰,地方性法規不能對該行為設定行政處罰,鹽業行政主管部門不能超出《鹽業管理條例》規定的給予行政處罰行為的范圍作出行政處罰決定。本案的典型意義在于,人民法院通過再審審查程序明確了設定行政處罰的權限,彰顯了司法的監督糾錯功能,保護了企業正常的生產經營權,有利于進一步激發市場活力,促進民營經濟健康發展。

七、廣州市淦燦貿易有限公司訴原韶關市新豐縣工商行政管理局工商行政登記案

(一)基本案情

2017年11月17日,韶關市新豐縣人民政府發布了《關于進一步規范縣城集貿市場管理的通告》(以下簡稱《通告》),告知凡肉類、蔬菜類等經營者一律進入市場經營,禁止在集貿市場外擺攤設點、流動、開店鋪經營肉菜類行為。2017年12月26日,廣州市淦燦貿易有限公司(以下簡稱淦燦公司)向原韶關市新豐縣工商行政管理局(以下簡稱新豐工商局)申請登記設立廣州市淦燦貿易有限公司新豐三分公司,經營場所為新豐縣豐城街道辦事處人民西路93號09、10門店,經營范圍包括批發、零售鮮肉。2018年1月11日,新豐工商局以淦燦公司的申請不符合《廣東省商事登記條例》(以下簡稱《條例》)第十九條第二款、《韶關市農貿市場管理暫行辦法》第三十九條(以下簡稱《暫行辦法》)以及《通告》等規定為由,作出新工商駁字〔2018〕第1號《登記駁回通知書》(以下簡稱《登記駁回通知書》),決定不予登記。淦燦公司不服訴至法院,請求撤銷新豐工商局作出的《登記駁回通知書》。

(二)裁判結果

廣東省韶關市武江區人民法院一審認為,淦燦公司的申請事項,不符合《暫行辦法》第三十九條和《通告》的規定,新豐工商局作出的《登記駁回通知書》合法,遂判決駁回淦燦公司的訴訟請求。淦燦公司不服,提起上訴。廣東省韶關市中級人民法院二審認為,新豐工商局作出的《登記駁回通知書》依據是《暫行辦法》第三十九條、《通告》以及在訴訟期間提供的《韶關市商事主體住所登記管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)的規定,但上述規定并未將新豐縣豐城街道人民西路93號09、10門店列入禁設區目錄,不能作為新豐工商局出具《登記駁回通知書》的依據。根據《條例》第十九條第二款:“地級以上市人民政府公布經營場所禁設區域目錄的,商事主體不得以禁設區域目錄所列的場所作為住所、經營場所”的規定,地級以上市人民政府是經營場所禁設區域目錄的公布主體,韶關市新豐縣人民政府屬于縣級人民政府,無權公布經營場所禁設區域,《通告》不能作為《登記駁回通知書》的依據。新豐工商局也并未舉證證實韶關市人民政府已公布新豐縣經營場所禁設區域目錄。因此,二審法院判決:撤銷一審判決;撤銷新豐工商局作出的《登記駁回通知書》,并責令新豐工商局對淦燦公司的申請重新作出行政行為。

(三)典型意義

經營場所是企業從事經營活動的平臺,關系到企業的競爭和發展,不能隨意被限制。政府因為城市規劃、經濟發展和公共利益的需要,依法適當限定經營地點,有利于建設衛生文明城市、提升群眾的居住環境和生活品位。但權力的行使不能因為創建衛生文明城市等需要便不加限制,必須以法律、法規的明確規定為限?!稐l例》第十九條第二款明確授權地級以上市人民政府以禁設區域目錄的方式,限定經營場所禁設區域。因此,行政機關未經法律、法規授權作出的涉及禁設區域的規范性文件,不能作為人民法院審理行政案件的依據。本案新豐工商局作出行政行為的依據,為《暫行辦法》的規定,但該辦法與新豐工商局在訴訟期間提供的《管理辦法》均未將涉案企業的經營地點列入禁設區域目錄,據此新豐工商局作出的《登記駁回通知書》缺乏法律依據,依法應予撤銷。本案的典型意義在于,人民法院審理涉及民營企業經營場地的行政案件時,在支持人民政府積極開展創建衛生文明城市活動的同時,也應保護民營企業的經營自主權。

八、諸暨市勍田置業有限公司訴原諸暨市國土資源局國有土地使用權出讓合同糾紛案

(一)基本案情

2013年10月21日,諸暨市勍田置業有限公司(以下簡稱勍田置業公司)與原諸暨市國土資源局(以下簡稱諸暨國土局)簽訂國有建設用地使用權出讓合同,受讓坐落于諸暨市暨陽街道郭家村地塊商業用地國有建設用地使用權,雙方并對土地出讓金額、土地交付、規劃建設、違約責任等進行了約定,其中土地出讓款為5000萬元,土地交付時間為2013年10月21日。嗣后,勍田置業公司向諸暨國土局繳納了全部土地出讓金,但因出讓地塊內尚有高壓線未搬遷,該公司未能入場施工。經勍田置業公司多次要求,至2016年4月底,出讓地塊內的高壓線被遷移。勍田置業公司認為諸暨國土局收取土地出讓金后,未能按時交付符合出讓條件的土地,應承擔相應責任,起訴要求諸暨國土局賠償其損失。

(二)裁判結果

浙江省紹興市柯橋區人民法院一審認為,根據《閑置土地處置辦法》(國土資源部令第53號)、《國土資源部關于加大閑置土地處置力度的通知》(國土資電發〔2007〕36號)等土地出讓的相關政策的規定,國有建設用地實行“凈地”出讓,用于出讓的土地應當是已完成建筑構筑物拆除、符合通平條件,且在法律關系上權屬清晰,不存在權利限制的土地。案涉出讓地塊相應規劃圖明確高壓線需遷移,但實際直至2016年4月才遷移完畢。因此,諸暨國土局存在未按合同約定交付符合開發條件“凈地”之情形,應依法承擔違約責任,遂判決諸暨國土局賠付勍田置業公司自2013年10月22日起至2016年4月26日總價款5000萬元按中國人民銀行同期同檔次貸款基準利率計算的利息損失部分(不超過8146458.33元),駁回勍田置業公司的其他訴訟請求。諸暨國土局不服,提出上訴。

浙江省紹興市中級人民法院二審認為,原諸暨市規劃局向勍田置業公司核發的建設用地規劃許可證載明,高壓線移位是案涉地塊動工開發、實施規劃的前提條件,也是諸暨國土局按約交付出讓土地的基本要求。因案涉出讓地塊上的高壓線直至2016年4月才遷移完畢,晚于雙方在出讓合同中約定的土地交付時間,一審法院據此判決諸暨國土局承擔相應違約責任,并無不當,遂判決駁回上訴,維持一審判決。二審判決生效后,諸暨國土局已履行生效判決確定的義務。

(三)典型意義

法治是最好的營商環境,行政機關既是行政職權的行使者,也是市場經濟的參與者,更要依法行政、誠實守信。本案在一定程度上厘清了土地出讓部門在進行國有土地使用權出讓時,需要遵守的相關規定和應當承擔的合同義務。在監督行政機關依法行政的同時,也依法保護了民營企業產權,是行政審判保護非公有制市場主體權利、助推營商環境優化的典型案例。

九、夏高鳳訴原都江堰市國土資源局違法注銷集體土地使用權案

(一)基本案情

夏高鳳為都江堰市龍池鎮紅色村2組村民,在該村擁有住宅房屋一套,并于2008年10月28日取得案涉《集體土地使用權證》。2015年10月8日,原都江堰市國土資源局(以下簡稱都江堰國土局)以夏高鳳取得土地使用權證時的申請資料與實際情況不符、存在以虛假資料騙取土地登記的行為為由,要求夏高鳳在十日內將土地使用權證交至都江堰市政務中心國土窗口并配合集體經濟組織辦理集體土地使用權注銷登記,若逾期不辦理,將公告注銷案涉《集體土地使用權證》。夏高鳳未在告知期限內交回《集體土地使用權證》,2015年11月10日都江堰國土局作出《注銷公告》,注銷了夏高鳳的集體土地使用權。夏高鳳不服該行為,訴至法院。

(二)裁判結果

四川省崇州市人民法院一審認為:根據2008年2月1日起實施的《土地登記辦法》(以下簡稱《辦法》)第五十條規定:“有下列情形之一的,可直接辦理注銷登記:(一)依法收回的國有土地;(二)依法征收的農民集體土地;(三)因人民法院、仲裁機構的生效法律文書致使原土地權利消滅,當事人未辦理注銷登記的?!币虼?,除以上三種情形土地登記主管部門可直接辦理注銷登記外,注銷登記均應依土地使用權人或他項權人申請注銷。都江堰國土局在不具備上述三種情形的情況下直接注銷夏高鳳集體土地使用權,沒有法律依據。根據《辦法》第五十八條規定:“國土資源行政主管部門發現土地登記薄記載的事項確有錯誤的,應當報經人民政府批準后進行更正登記,并書面通知當事人在規定期限內辦理更換或者注銷原土地權利證書的手續。當事人逾期不辦理的,國土資源行政主管部門報經人民政府批準并公告后,原土地權利證書廢止”,即使夏高鳳土地使用權證記載內容存在錯誤,都江堰國土局也應當在進行更正登記后予以更換或注銷。因此,一審法院判決確認都江堰國土局注銷夏高鳳集體土地使用權的行政行為無效,并責令都江堰國土局在判決生效后十五日內為夏高鳳辦理恢復登記。判決后雙方均未上訴,都江堰國土局為夏高鳳恢復了登記。

(三)典型意義

實踐中,因分不清“權”和“證”的關系,錯誤采用注銷“證”的方式注銷“土地使用權”的現象大量存在。依法登記的土地所有權和使用權受法律保護,任何單位和個人不得侵犯。權利人只有依法取得不動產后,才能進行不動產登記,不動產登記是擁有合法不動產權利的證書。通過該案的審理,厘清了先有“權利”后有“登記”,先有“權利消失”才有“注銷登記”的關系,行政機關不能用“注銷登記”方式侵犯依法登記的土地所有權和使用權。


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